注册会计师行业监管工作的回顾与体会

作者单位：张洪发，江苏省注册会计师协会副秘书长

根据我国现行《注册会计师法》关于“注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查”的规定，中注协早在1996年就制定了《会计师（审计）事务所业务检查制度（试行）》，并于2004年，根据行业自律管理的需要，进一步将该制度修改为《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》）。1997年，中注协首次组织开展全国注册会计师行业清理整顿工作，对会计师事务所办所条件、执业质量、职业道德、财务管理和会计核算、注册会计师资质和执业情况等进行全面检查。从此，拉开了注册会计师协会对会计师事务所进行执业质量检查的序幕。随着1998年、1999年两年会计师事务所脱钩改制工作的圆满完成，我国会计师事务所真正成为自主执业、自我经营、自我发展、自担风险、自负盈亏的经济鉴证类社会中介组织。会计师事务所管理体制的变革，为实现行业有效管理提供了良好的基础。各地注协从那以后，依据中注协相关业务检查制度相继制定了本地区对会计师事务所执业质量检查制度，并组织开展了对辖区内一年一度的会计师事务所执业质量检查工作。笔者亲身经历了过去十年会计师事务所执业质量检查工作，感同身受。在此，通过回顾江苏省注册会计师行业的监督检查工作，并着重介绍我省对会计师事务所执业质量联合检查情况，谈谈对我国注册会计师行业十年监管工作的体会和感悟，聊以表达对中注协成立20周年的纪念之情。

一、对省注协行业监管工作的回顾

江苏省注协过去十年间的注册会计师行业监管工作主要围绕会计师事务所执业质量检查展开，可以分为“一、三、一、三、二”五个阶段：

1．第一个“一”，是江苏省注协于1999年首次开展了对会计师事务所执业质量的独立检查。1999年，我省注协制定了《江苏省会计师事务所业务检查制度（试行）》，并成立了以13名省、市注协监管人员为主的专业监管队伍。我们就是依靠这支十多人的监管队伍完成了对全省58家会计师事务所的业务检查工作。

2．第二个“三”，是2000年至2002年，我们连续3年与财政厅监督检查和会计管理部门联合开展对全省会计信息质量进行检查。会计信息质量检查包括两个方面内容，即对企业会计信息质量检查和对执行企业年度会计报表审计的会计师事务所审计质量检查。三年联合检查，全省共检查会计师事务所209家，对13家会计师事务所给予警告以上行政处罚，其中暂停执业1家，警告12家；对46名注册会计师给予警告以上行政处罚，其中暂停执业8人，警告38人。需要说明的是，联合检查工作由财政厅监督检查部门牵头，他们主要负责对会计信息质量存在严重问题的企业进行处理，上述对会计师事务所和注册会计师的处罚处理工作均由省注协负责。

3．第三个“一”，是指2003年是财政部对注册会计师行业管理职能进行调整后的第一年。这一年，我们在中注协发布的《关于加强行业自律管理体制建设指导意见》指引下，以市注协为主要力量，在各市注协完善行业自律公约的基础上，对全省会计师事务所开展了“两项治理”活动，即对事务所“乱设分支机构”、“故意压价竞争”进行全面清理整治。通过“两项治理”，省市注协找到了行业监管的重点，为行业自律管理提供了良好的条件；通过“两项治理”，整肃了行业内的歪风邪气，为重塑行业良好社会形象打下了基础。“两项治理”工作得到了大多数事务所的支持，取得了预期的效果。

4．第四个“三”，是指自2004年至2006年3年内，我省注协根据中注协的统一部署和要求，对全省会计师事务所执业质量进行了自律性检查工作。三年中，全省共检查会计师事务所234家，分别对5家会计师事务所、20名注册会计师给予行业内通报批评；分别对5家会计师事务所主任会计师、112名签字注册会计师给予强制培训；移交财政部门建议行政处罚的会计师事务所2家、注册会计师4人。

5．第五个“二”，是指2007年、2008年我们在财政厅党组的统一领导下，又连续两年与财政厅监督检查和会计管理部门重新开展对全省会计师事务所执业质量联合检查。检查的内容包括四个方面，即会计师事务所和注册会计师遵循执业准则的情况、会计师事务所业务质量控制情况、会计师事务所和注册会计师职业道德遵循情况和会计师事务所执业资格情况。两年我们共检查会计师事务所98家。根据检查和审理结果，对于应当由财政部门给予行政处罚的会计师事务所和注册会计师，由财政监督管理部门下发了行政处罚的文件，两年共对2家会计师给予警告的行政处罚，对33名注册会计师给予警告以上的行政处罚，其中暂停执业3人，警告30人；对应当给予自律处罚处罚的会计师事务所和注册会计师，由省注协发文处理，两年共对15名注册会计师给予行业内通报批评，对51名注册会计师给予强制培训；对执业资格不符合会计师事务所，由财政会计管理部门处理，两年内共对4家会计师事务所发出限期整改通知，并对其在规定时间仍未达到执业资格要求的会计师事务所收回了执业许可证书。

二、过去十年行业监管工作的一些体会

从所经历的注册会计师行业监管工作中，笔者有以下三个突出的体会：

1．开展一年一度对会计师事务所的执业质量检查工作，是十分必要的。一方面，通过执业质量检查，协会切实履行了现行法律授予行业自律管理组织的监督管理职能，另一方面，一定程度上保障了会计师事务所之间的公平竞争，对净化执业环境、促进注册会计师行业的健康发展发挥了积极作用。

2．对会计师事务所执业质量进行监督检查，成效明显。会计师事务所对每年的执业质量检查，普遍持欢迎、支持、配合态度，形成了良好的监督检查环境；从检查结果看，受行政处罚的会计师事务所和注册会计师比例逐年下降，表明行业执业质量普遍提高，注册会计师风险意识明显增强；通过一年一度检查工作，加强了注册会计师之间的学习与交流，也增进了注册会计师与协会、与财政部门之间的相互了解和沟通。

3．财政部门对会计师事务所执业质量实施联合检查是一种行之有效的方式。比如我省对会计师事务所执业质量的联合检查，是由财政监督管理部门牵头，省注协、会计管理部门共同组织，市财政相关部门、市注协配合参与的全方位、全过程的联合。从计划部署、人员培训、实施检查，到集中审理、结果处理等方面，实行“六统一”，即统一领导、统一布置、统一计划、统一培训、统一组织检查力量、统一审理处理。

具体来说，（1）统一领导和统一布置，就是由财政厅对联合检查工作进行统一布置，提出要求，实现财政厅对联合检查工作的统一领导，检查经费统一纳入全年财政检查支出预算。（2）统一计划，包括在检查组织上，由财政监督检查局牵头，研究制定具体检查方案，会计处、省注协在人力和技术上给予积极配合；在检查程序上，如检查方案的确定、检查通知的发送、检查实施、检查审理等，主要按行政监督检查程序的要求进行，以满足依法行政的需要；联合检查的内容上，以会计师事务所、注册会计师执业准则遵循情况为重点检查内容，对于检查中发现的被审计单位可能存在严重会计信息失真的事项，到企业作必要的延伸检查。（3）统一组织检查力量并进行培训，就是由财政厅统一对检查人员进行组织与培训。培训的内容包括中注协《会计师事务所执业质量检查手册》、《江苏省财政厅会计师事务所执业质量检查操作规程》，以及财政部有关会计师事务所管理方面的规定。培训工作由财政监督检查局、会计处、省注协联合组织。（4）统一审理处理，是指由财政监督检查局、省注协、会计处三个部门统一组织对检查资料的审理，在此基础上，根据不同情况，分别作出处理：对会计师事务所、注册会计师应当给予行政处罚的，由财政监督检查局发文；对会计师事务所、注册会计师应当给予行业自律处罚处理的，由省注协发文；对于会计师事务所资质已达不到财政部有关规定的，由财政厅会计处负责处理。

从2000—2002年和2007—2008年我省财政相关部门两度联合检查的实践看，在现行注册会计师行业管理体制下，对会计师事务所执业质量实行联合检查有以下一些好处：

——有利于财政部门统一领导，避免重复检查。就注册会计师行业管理而言，无论是行政监管，还是行业自律监管，对象是一致的，目标也是一致的，都是为了规范会计师事务所和注册会计师的执业行为，保证会计师事务所的执业质量，从而达到维护社会主义市场经济秩序和保护社会公众利益的目的；就管理主体而言，无论是财政监督管理部门、会计管理部门，还是注册会计师协会，都是财政部门的内设机构，都在一个党组的统一领导之下。所以，由财政部门统一组织对会计师事务所执业质量检查，一方面可以统一标准、统一口径，实现对注册会计师行业的全面监督管理，提高财政管理部门的权威性；另一方面，可以避免财政部门对会计师事务所的重复检查，降低检查成本，实现财政各部门对检查资源和检查成果的共享。

——优势互补，提高检查效率。联合检查以对会计师事务所的执业质量检查为起点，以提高企业会计信息质量为最终目的。检查中，一方面，可以充分发挥注册会计师协会对会计师事务所掌握情况多、对注册会计师业务熟悉的优势，通过对会计师事务所执业质量的检查，及时发现企业会计核算、会计报表和会计信息披露中存在的重大问题，大大提高检查效率。如果我们的检查置注册会计师的工作成果于不顾，一头扎进企业一大堆会计资料中，必然是大海捞针，事倍功半。另一方面，借助财政部门对企业会计工作的管理权威，以及相关职能部门对企业情况熟悉的优势，将对会计师事务所的检查延伸到企业，对注册会计师审计出的相关问题到企业进行核实，可以反过来检验会计师事务所、注册会计师审计的质量，推动和促进社会中介机构执业水平的提高，加强社会中介机构对企业会计信息质量的社会监督，最终达到提高企业会计信息质量的目标。

另外，联合检查可以统一调配检查力量，将财政部门的管理队伍与注册会计师专业检查队伍有机结合起来，发挥各自优势和特长，这样，既能提高检查效率，又可以保证检查质量。

——便于相互沟通，达成共识。通过联合检查，可以增进财政部门和注册会计师行业协会之间的沟通和了解，便于在一些重大问题的认识和处理上形成共识，避免不必要的矛盾，共同降低财政部门的行政风险。例如，在对待会计师事务所、注册会计师的审计责任方面，作为财政部门的管理人员，常常会撇开企业的会计责任，夸大审计责任，以致造成对两种责任追究和对两个法律主体处理的不对称，加大行政风险。由注册会计师行业协会参加的联合检查，可以通过对两种责任的公正比较，避免上述情况的发生。另外，包括财政部门在内的有关政府部门的人员对会计师事务所及注册会计师从事的社会审计工作，包括其性质、职能，其应当承担的责任和所能承担的责任了解得不够，由注册会计师协会参与政府部门组织的检查，可以对注册会计师行业进行正面宣传，以便有关政府部门人员对注册会计师行业有一个全面、正确的认识。