推进行业法制建设 保障行业规范发展
——中国注册会计师行业法制建设的回顾

1980年，我国注册会计师制度恢复重建，同时也开启了注册会计师行业法制建设的进程。1988年中国注册会计师协会（以下简称中注协）成立后，始终把行业法制建设摆在重要位置，切实履行职责，夯实行业立法基础，不断完善行业规范体系，积极参与行业相关立法。行业法制建设的不断推进，有力地推动和保障了行业规范和健康发展，在保护社会公众利益、保障资本市场安全和维护市场经济秩序等方面发挥了积极作用。

一、行业立法奠定了行业规范发展的基础

为了适应改革开放的需要，财政部于1980年12月颁发了《关于成立会计顾问处的暂行规定》，为我国注册会计师制度恢复重建提供了制度依据。为了加快行业重建步伐，1986年7月，国务院发布了《注册会计师条例》，这是新中国第一部注册会计师行业管理行政法规，较好地适应了当时行业发展的需要，初步奠定了我国注册会计师行业规范发展的基础。随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，以及注册会计师事业的进一步发展，迫切需要从法律层面确立注册会计师行业的法律地位、规范注册会计师行业的执业行为。成立不久的中注协不辱使命，积极参与了《注册会计师法》立法起草过程，总结行业恢复重建经验，研究、借鉴国外行业立法成果。1993年10月，八届全国人大四次会议通过《注册会计师法》。

《注册会计师法》对注册会计师资格取得、会计师事务所设立、业务范围、执业准则、法律责任，以及注册会计师协会职责作出了全面、系统的规定，明确赋予了注册会计师协会行业管理职责和自律管理地位。

作为我国中介行业的第一部法律，《注册会计师法》的颁布实施，标志着我国注册会计师行业进入了法制化发展的新时期，是我国注册会计师行业发展史上的一个里程碑，为加强和规范注册会计师行业的管理，推进我国注册会计师行业的发展奠定了基础。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和注册会计师事业的不断发展，为了积极配合有关部门开展《注册会计师法》修法工作，中注协自2003年成立修法研究小组以来，一直跟踪相关国家和地区行业法制发展动态，积极开展资料搜集和比较研究工作，共编辑完成四辑六册、100万字的修法研究参考资料，全力参与和支持修法工作。

二、行业规范体系建设保障了行业发展和行业管理的健康运行

注册会计师行业规范体系是行业法制建设的重要组成部分，也是行业发展和行业管理的基础和依据。在推动行业发展的过程中，下大力气加强包括执业规范和管理规范在内的行业规范体系建设，目前已建立了包括执业准入制度、专业标准体系、继续教育制度、监督检查制度在内的行业规范体系，涵盖行业执业和管理的全过程。

执业准入制度。执业准入制度是行业管理的第一步。按照行业管理的基本要求，经过不断的改革和完善，目前已建立健全了考试选拔和资格注册相互衔接配套的执业准入制度。

考试制度是执业准入制度的基础环节。中注协顺应客观环境的发展变化，不断研究注册会计师职业发展规律和人才培养规律，在考试内容、考试方式、考试纪律等方面开展了深入研究，发布《注册会计师全国考试办法》等相关制度，形成了包括规范考试报名条件、考试科目、考试范围、试题结构等内容的考试基本制度。完善考务组织、评卷管理、成绩管理、档案管理、违规处理、考试保密安全等各组织管理环节，建立包括《考务工作规则》、《监考人员守则》、《应考人员考场守则》、《考试组织管理工作指南》等在内的组织管理制度。建立健全包括考试大纲及辅导教材的编审编写工作机制、“理论联系实际，侧重实务操作”的命题原则、双重评卷及评卷质量控制制度在内的质量保证制度。

当前，中注协为适应经济全球化及我国市场经济不断发展对注册会计师胜任能力提出的新要求，推动注册会计师考试制度改革，旨在实现中国注册会计师考试制度与国际普遍认可的考试模式相趋同，将中国注册会计师考试打造成为中国注册会计师走向国际的“通行证”。

注册制度是执业准入制度的关键一环。一是在资格注册上，通过制定《注册会计师注册办法》明确了申请注册、审查程序、不予注册、撤销注册等规范；二是在资格管理上，通过制定《会计师事务所审批和监督暂行办法》，细化了事务所设立条件、设立程序、分所审批、事务所变更、终止等事务所审批规范；三是在资格监督上，通过制定《注册会计师任职资格检查办法》等建立了对注册会计师任职资格的年度检查制度；此外，还建立了名誉会员制度和资深会员评定制度，形成了涵盖注册会计师资格注册、管理和检查的注册制度规范体系。

专业标准体系。不断探索专业标准体系建设，从最初的《注册会计师验资规则》等执业规范，到2004年我国审计准则体系框架基本建立，再到2006年发布中国注册会计师执业准则体系，逐步建立起体系完备、内容丰富的中国注册会计师执业准则体系，实现了与国际准则的实质性趋同。

继续教育制度。加强人才建设工作是中国注册会计师行业发展的重要战略措施，行业恢复重建以来，着力推进人才培养工作正规化、制度化，中注协发布实施《关于加强行业人才培养工作的指导意见》（“人才战略三十条”）、《中国注册会计师继续教育制度》和《中国注册会计师胜任能力指南》等制度规范，为行业人才培养战略的实施提供了制度保障、理论基础和实践指导。

监督检查制度。建立监督检查制度，大力开展执业质量的监督检查工作，既是行业诚信建设的内在要求和客观需要，也是行业法制建设的重要举措。根据《注册会计师法》的有关规定，中注协先后发布了《会计师事务所执业质量检查制度（试行）》、《会员执业违规行为惩戒办法》等行业规范，确立了对事务所、注册会计师执业质量的监督检查制度，对于加强注册会计师行业管理、提高会计师事务所、注册会计师职业素质和执业质量、防范执业风险、规范对会员违规行为的惩戒、维护行业公信力起到了重要作用。

三、参与行业相关立法为国家法制建设作出贡献

高度重视、积极参与行业相关立法工作。在行业相关立法过程中，中注协积极建言献策，既是履行《注册会计师法》和协会章程所赋予职责的需要，也是维护行业正当权益的要求，更是注册会计师行业作为专家行业服务经济社会、维护公众利益的社会责任。经过多年来积极参与、协调和认真细致的研究工作，中注协的工作赢得了立法机关和政府部门的信任，有关意见和建议得到了高度重视和认可，全国人大、国务院法制办委托中注协就相关立法提出建议。中注协十分珍惜每一次机会，充分研究，积极发表意见和建议。

为行业相关立法作出积极贡献。近年来，全国人大先后启动了公司法、合伙企业法、证券法等重要法律的修订和一批新的法律制定工作。这些法律均涉及我国注册会计师法定审计制度建立和完善，涉及注册会计师的执业范围、权利、义务、责任的法律规则的设定。中注协抓住机遇，加强行业发展规律的研究，积极与立法机关沟通协调。在《公司法》修订中，完成了国务院法制办委托的关于法定审计制度的修订建议书，促成2005年修订的《公司法》中公司法定审计制度的确立；在《证券法》修订中，完成了全国人大财经委委托的关于证券市场注册会计师民事责任、执行证券相关业务注册会计师的监管体制等问题的五个修订建议条款，并就证券许可证等监管体制问题提出修改意见；在《合伙企业法》修订中，组织完成了全国人大财经委委托的《合伙企业法》中有限责任合伙立法研究建议书，促成2006年修订的《合伙企业法》中增加了“特殊的普通合伙”组织形式，专门适用于会计师事务所等以专业知识和专门技能为客户提供有偿服务的专业服务机构；在《企业破产法》制定中，对“破产清算管理人”进行研究，提出会计师事务所作为“破产清算人”的具体意见，2006年颁布的《企业破产法》对破产清算管理人制度予以确立，明确规定，管理人可以由会计师事务所、律师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。

此外，中注协还积极配合立法机关等部门，就《反垄断法》、《反洗钱法》、《审计法》、《保险法》、《审计法实施条例》、《证券公司监督管理条例》、最高法院《关于审理涉及会计师事务所审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》等与行业相关法律法规的制定和修订，提出具体意见和建议。

逐步形成了参与行业相关立法的有效机制。为了做好参与立法工作，中注协先后建立法律部和研究发展部，为参与行业相关立法提供组织保障，组织开展行业相关法律研究，密切跟踪研究国际上行业立法动态，积极汲取国际上的相关经验，组织翻译了几百万字的国外法律文献，为行业参与国家相关立法提供了必要的条件。在与立法部门沟通方面，无论是立法计划的制定，有关注册会计师行业的相关法律条文的设定，还是注册会计师法律责任的确定，通过“走出去”向立法部门积极反映行业意见，“请进来”，邀请国家立法部门的同志直接参加一些重要的建议条款的论证，并具体指导有关立法建议的形成。此外，针对每一立法事项，成立专门的研究工作组，由行业资深会员担任工作组长，聘请相关领域专家参与，创立了依靠会员和专家参与立法研究的工作机制。